Donnerstag, 17. März 2011

Europäische Sicherheitsstrategie 2.0 - Ein überholungsbedürftiges Europa in einer unsicheren Welt

Acht Jahre nach Verabschiedung der ESS ist eine inhaltliche Überholung Europas dringend notwendig. Die EU muss sich an das neue Sicherheitsumfeld anpassen und dabei ihre Bürger mitnehmen. Entwickelt sich die GASP nicht mit einer ESS 2.0 weiter, läuft Europa Gefahr zum Nebendarsteller auf der globalen Bühne zu werden.

1. Europa braucht eine neue Strategie
Bereits die Anfangsfeststellung der ESS 2003, Europa sei so wohlhabend wie niemals zuvor, hat sich erledigt. So geht es im Grunde dem gesamten Dokument. Während den Revolutionen in der arabischen Welt offenbarte sich nicht nur die langsame Handlungsfähigkeit der EU, sondern, dass sie nach jahrelanger Unterstützung von Diktaturen auch keine „bessere“ Weltmacht ist. Dennoch ist ein weiteres außen- und sicherheitspolitisches Zusammenwachsen der europäischen Staaten richtig und ohnehin unvermeidbar. Über die Regierungsebene hinaus müssen die Europäer jedoch die Frage beantworten, wo dieses Zusammenwachsen unter Anwendung welcher Mittel hinführen soll.

Seit 2003 ist die Welt nicht besser geworden. „Af/Pak“ und der Terrorismus bleiben dem Westen in diesem Jahrzehnt als Herausforderungen sicherlich erhalten. Der Iran will sich einfach nicht mit den Europäern auf Bedingungen für Verhandlungen einigen, Nordkorea sein Atomprogramm auch nicht aufgaben. Die Piraterie am Horn von Afrika lässt sich nicht eindämmen. Nebenbei wird in Asien wie im Nahen Osten munter weiter aufgerüstet. Neue Risiken wie Cyber sind am Horizont aufgetaucht. Die arabische Welt revoltiert. Europa managet nach Schulden-, Finanz- und Eurokrise allerdings nur noch seine eigenen Krisen.

Allgemein ist es trotz des Vertrags von Lissabon und seiner Neuerungen um das Thema GASP/GSVP ziemlich ruhig geworden. Mangels europäischer Fortschritte in der Sicherheitspolitik gingen Großbritannien und Frankreich den bilateralen Weg. London und Paris kooperieren jetzt bei ihren Atomwaffen, Flugzeugträgern und bauen eine gemeinsame Bodenkampfeinheit für Kriseneinsätze auf. In der Außenpolitik, als zivile Angelegenheit eigentlich die Domäne der EU sollte man meinen, blieb die neue Hohe Vertreterin Catherine Ashton bisher ziemlich blass. Der seit 01.12.2010 arbeitende Europäische Auswärtige Dienst als Vollzugsorgan von Lady Ashton bekam abseits von Personaldiskussionen bisher noch keine Möglichkeit sich in der realen Politik positiv oder negativ auszuzeichnen. Fraglich ob der EAD das überhaupt kann, wenn es keinen politisch-konzeptionellen Überbau gibt, den dieser Dienst umzusetzen hat. Wozu müssen Europas Steuerzahler einen Hohen Vertreter und einen EAD finanzieren, wenn es keine aktuelle Strategie gibt, die beide zu Gunsten ihres Souveräns umsetzen sollen? Anstatt der EU ist nun die NATO mit ihrem neuen strategischen Konzept weitgehend auf der Höhe der Zeit ist. Zeit für die ESS 2.0! Eines ist klar, wann immer eine ESS 2.0 verabschiedet wird, haben sich die Machtkonstellationen im internationalen System weiter zu Ungunsten Europas verändert. Interessant zu sehen, welchem EU-Staat China nach Griechenland, Portugal und Spanien als nächstem mit dem Kauf von Staatsanleihen aus der Klemme helfen muss.

2. Der Prozess dahin dauert
Bei der Diskussion hin zur neuen ESS sollte sich die EU die NATO zum Vorbild nehmen. Vom Straßburger NATO-Gipfel im April 2009 bis zum Lissaboner Gipfel im November 2010 diskutierte die atlantische Allianz 17 Monate über ihr neues strategisches Konzept. Anstatt hinter verschlossenen Türen zu diskutieren, lief der NATO-Diskussionsprozess bis zum Albright-Report im Mai 2010 weitestgehend öffentlich ab. Einbezogen wurden auch Partnerstaaten (und solche die es werden könnten), Think Tanks, NGOs sowie die gesamte Öffentlichkeit über online Angebote und mehr als „140 outreach activities“ (Babst 2010: 63). Immerhin beteiligten sich mehr als 10.000 Teilnehmer aus der ganzen Welt in den Online-Diskussionen. Dank des Bedeutungszuwachses des Internets in letzter Zeit würden es bei der EU wohl mehr Teilnehmer. Diskussionsplattformen muss sich die EU nicht mal mehr schaffen, denn mit Atlantic Community und Europe´s World gibt es dafür bereits etablierte Foren.

Angesichts knapper Kassen müssen die Steuerzahler Mittel und Ziele einer EU Außen- und Sicherheitspolitik mittragen. Im schwieriger werdenden inneren wie äußeren Umfeld bedarf es dazu einer gründlichen Diskussion. Unabhängig davon, dass Kommission, Staaten, EP und nationale Parlamente wie üblich lange brauchen werden, um einen Konsens unter einander zu finden. Einziges Problem dieses Verfahrens ist, dass die Politik teilweise dazu neigt, Bürgerbeteiligung nur um den Willen der Bürgerbeteiligung zu machen und nicht, um ernsthaften inhaltlichen Input zu gewinnen. Das am Ende stehende Dokument hat also einen realen Output der eingebrachten Bürgervorschläge nachzuweisen.

Dauern wird der Prozess unter den Staaten auch, weil diese sich über ihren eigenen und den Standort der EU klar werden müssen. Wer heute beschließt, er brauche dauerhaft einen 440 Mrd. Euro schweren Rettungsschirm, bereitet sich offensichtlich auf Härteres vor. Auch wenn die EU mit ihren 27 Mitgliedern nach dem BIP, aktuell 14 Billionen US Dollar, (noch) die größte Volkswirtschaft der Welt darstellt (Vgl.: Schilling 2011: 84), ist der Verfall dieser Stellung anhand des Rettungsschirms schon deutlich sichtbar. Dank Demographie und Staatsverschuldung ist eine Verringerung des Abstands gegenüber China, Indien, Brasilien und anderen keine politische, sondern eine rein mathematische Frage. Die indirekte Staatsverschuldung der Europäer lassen wir an dieser Stelle außen vor. Auch in Bildung, Forschung und Technologie sieht es für Europa nicht besser aus. Vor Jahren haben alle noch über das erste chinesische Auto Marke Eigenbau „Landwind“ gelacht. Über die Comac C919, Chinas erstes Verkehrsflugzeug Marke Eigenbau, lacht niemand mehr. Nachdem niemand mehr lacht, wird es allerdings eine ganze Weile dauern bis das eigentlich klare „Warum“ dieser Entwicklung alle weltanschaulichen Barrieren in den Köpfen europäischer Politiker überwunden hat. Dann kommt der entscheidende Teil: Was steht uns bevor? Wo wollen wir hin? Wie machen wir das?

3. Neue Herausforderungen für Europa
Natürlich benannte die ESS 2003 Terrorismus und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen als wichtige Herausforderungen. Auch Versorgungssicherheit und die Folgen des Klimawandels kamen vor, wobei Energie- und maritime Sicherheit kaum berücksichtigt wurden. Piraterie stand damals genauso wenig auf der Tagesordnung wie Cyber, der Weltraum, Demographie und – natürlich – die durch die Finanz- und Eurokrise offenbar gewordene innere Strukturschwäche Europas. Fragile Staatlichkeit hat sich als Hauptherausforderung für Europa erledigt. Der Balkan ist weitestgehend befriedet und dessen Staaten werden über kurz oder lang EU-Mitglieder. Außerdem hat die EU weder Geld, noch Willen, noch Kapazitäten für größere „Out-of-Area“-Einsätze in fragilen Staaten, weshalb es hier bei kleinen Missionen wie EUTM Somalia (141 Mann) bleibt. Darüber hinaus gehört organisierte Kriminalität, anders als in der ESS 2003 genannt, allein in polizeilichen Bereich.

Cyber: Da ein Computervirus nicht zwischen staatlichem, EU und NATO PCs unterscheidet und es den "Wikileakern" dieser Welt egal sein dürfte, wessen Dokumente sie veröffentlichen, muss sich eine neue ESS dem Thema Cyber-Sicherheit ganz zu Anfang stellen. Zumal die Diskussion hin zur neuen Strategie ohnehin weitgehend online ablaufen dürfte.

Bisher beschränkte sich die EU im Cyber-Space mehr auf zivile und gesellschaftliche Aktivitäten, wie etwa Koordination von Cyber-Kriminalitätsbekämpfung oder Datenschutz. Für diese Aufgaben unter hält die EU eine eigene Agentur namens ENISA (European Network and Information Security Agency). Die hat allerdings keine eigenen Operationsfähigkeiten im Cyber-Space, sondern beschränkt sich auf Koordinierung, Informationsaustausch und gemeinsame Entwicklung unter den EU-Staaten, wie etwa durch einen Cyber-Sicherheitsplan, Forschung gegen Bot-Nets, (erfolgreiche) Simulationsübungen zur Abwehr von Cyber-Attacken (Vgl.: Müller 2011: 79) und eine eigene EU Cyber-Crime Task Force. Außerdem forciert die EU Kommission Planungen zur Stärkung von Europas Cyber-Verteidigung http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/1239.

Unklar bleibt jedoch, wohin diese begrüßenswerten Einzelmaßnahmen eigentlich führen sollen. Das grundsätzliche Ziel der EU im Cyber-Space bleibt ebenso unklar wie die Koordination und Abgrenzung zu nationalen und NATO-Stellen. Eine neue ESS muss das Primat der EU in Fragen der zivilen Cyber-Sicherheit gegenüber nationalen Stellen betonen. Mit einem Wust an nebeneinander her arbeitenden nationalen zivilen, militärischen, EU und NATO Stellen ist keinem gedient. Langfristiges Ziel der EU muss es sein, allen EU-Bürgern eine sichere Anwendung elektronischer Kommunikationsmittel zu ermöglichen. Vorbeugung, Schutz und Sicherheit sollten die strategischen Ziele sein, wie sie teilweise bereits in Angriff genommen wurden (ENISA). Datensammlung gehört aber nicht dazu.

Weltraum: Nach dem China mittels ballistischer Rakete einen ausgedienten Wettersatelliten abgeschossen hat und die US Air Force ein unbemanntes Raumschiff auf geheime Missionen in den Weltraum schickt, ist viel über einen Rüstungswettlauf im Weltraum die Rede. Die EU-Aktivitäten im Weltraum (ESA, Galileo, Ariane, usw.) sind bisher rein zivil und müssen es bleiben. Aufklärung und Spionage im All entziehen sich dabei völlig internationaler Regulierbarkeit. Europa muss sich stattdessen die Verhinderung einer offensiven Militarisierung des Weltraums zum Ziel setzen. Ob sich Amerikaner und Chinesen davon beeindrucken lassen, bleibt fraglich. Nur ist es nicht verkehrt, wenn Europa versucht das Thema zumindest auf Tagesordnung zu halten.

Versorgungssicherheit: Die Frage nach Versorgungssicherheit stellt sich durch die Revolutionen im Nahen Osten aufs Neue. Abseits von Al Qaida im Maghreb sind die Vorschläge für Solarparks in der Sahara durch die Instabilität in Nordafrika wohl für ein paar Jahre vom Tisch. Fortschreiten der Instabilität Richtung persischer Golf (Bahrain) und der andauernde Iran-Konflikt, lassen einen über wieder die Sicherheit von Öl- und Gas-Lieferungen nachdenken. Wird als Alternative Russland genannt, werden die Erinnerungen an die Pipeline-Unterbrechungen (Ukraine) wach. Welche Zukunft die Kernkraft in Europa nach den Ereignissen in Japan hat, bleibt offen. Alternative Energiequellen sind weit davon entfernt Öl, Gas, Atomkraft und Kohle komplett ersetzen zu können.

Die EU Energieaußenpolitik, im Grunde weitestgehend Pipeline-Politik, steht vor zwei Problemen. Erstens gilt im globalen Wettlauf um Rohstoffe die Regel, wer zu spät kommt, den bestraft das Leben. Turkmenistans Gas, auf das die Europäer ja ein Auge geworfen hatten, geht nun nach China und über die TAPI durch Afghanistan Richtung Pakistan und Indien. Zweitens ist zu große Abhängigkeit von einem oder einzelnen Lieferanten ein politisches „No Go“. Energielieferungen können zum politischen Druckmittel werden oder das Lieferland aufgrund innerer Probleme als Lieferant ausfallen.

Eine neue ESS muss vom Energieblick aus betrachtet die strategische Partnerschaft mit Russland suchen. North Stream und South Stream werden aus Russland und gespeist. Die Nabucco Pipeline wird ihr Gas teilweise aus dem Kaukasus, im Selbstverständnis Russlands sein Einflussbereich, und dem Irak kriegen. Nach den Ereignissen in Libyen stellt sich hier allerdings aus dem moralischen Blickwinkel die Frage, ob Europa wieder Energierealpolitik mit Diktaturen machen will. Der Energiekunde China als Europas Konkurrent protestiert nicht gegen Menschenrechtsverletzungen in Lieferländern. Und dann heißt es wieder „Wer zu spät kommt...“. Realistisch betrachtet, setzt wie immer irgendwann der politische Prozess des Vergessens oder Verdrängens ein. Dann wird wieder Realpolitik gemacht. Jede politische Konzeption Europäischer Energiesicherheit wandelt also auf sehr schmalem Grat. Macht man Energie-Realpolitik, beschweren sich die Bürger über die Kooperation mit Diktaturen. Unterlässt man die Realpolitik, folgt selbstverständlich Kritik an steigenden Energiepreisen. Wie laut also die Antwort auf die Frage nach einem Energieteil einer neuen ESS? Keine Ahnung. Jeder Energiepassus der ESS 2.0 bleibt wohl vage, denn angesichts der weltweit in den nächsten Jahrzehnten weiter wachsenden Nachfrage nach Rohstoffen, lässt sich der Spagat zwischen werteorientierter und Realpolitik nicht überbrücken.

Terrorismus: Deutschland erlebte vor kurzem seinen ersten erfolgreichen islamistisch motivierten Terroranschlag. Die Gefahr des Terrorismus besteht für die EU also nach wie vor. Eine neue ESS wird sich wieder den Schutz Europas vor terroristischen Angriffen auf die Fahnen schreiben. Ehrlich muss man sagen, den absoluten Schutz gibt es nicht. Nach innen hat Europa ausreichend Nachrichtendienste und Polizeibehörden, die, wenngleich man sie noch enger vernetzen sollte, ihre Arbeit im Grunde gut machen. Man spricht ja nur vom Versagen dieser Stellen, wenn etwas passiert, aber nie von der guten Arbeit, wenn lange Zeit nichts passiert. Und nach außen? Da heißt das klare Ziel Eindämmung. Die einzigen Mittel sind Kooperation im Sicherheitssektor mit andern Staaten und zivile Kultur- und Bildungspolitik („winning hearts&minds“). Ersteres wirft wieder die Frage nach der Zusammenarbeit mit Diktaturen auf, das zweite zeigt erst langfristig Effekte, ist aber der einzig brauchbare Weg.

Proliferation: Staaten wie Iran und Nordkorea bleiben weiter von Abrüstungsappellen und Sanktionen unbeeindruckt. Stattdessen wird die EU immer noch, wie die letzten x Jahre, die Gespräche mit dem Iran über die Verhandlungsbedingungen vertagen. Europas Problem war immer schon, dass seine „Dual Use“-Güter trotz Embargos den Weg in die mit dem Embargo belegten Staaten schaffen. Intensivierung der Ausfuhrkontrolle mit nachrichtendienstlicher Unterstützung ist also ein Muss. Europa wird aber durch den technologischen Aufstieg anderer Staaten damit konfrontiert werden, dass man heute nur in westlichen Staaten zu kaufende „Dual Use“-Güter auch in anderen Ländern (z. Bsp. China) erwerben kann. Die weltweite Aufrüstung wird die EU auch nicht aufhalten, zumal ihre eigene Industrie sehr gut daran mit verdient. Während Guido Westerwelle Indien erfolglos zu nuklearer Abrüstung aufrief, warb Bundesverteidigungsminister a.D. Guttenberg dort für den Kauf des Eurofighter. Europa wird in Sachen Proliferation und Aufrüstung neben seinen Geschäftstätigkeiten wohl zum Zuschauer.

4. Europas stärke sind zivile Mittel
Wo die EU nach politischem Beschluss aktiv handelt, sollte sie es zivil tun. Das war und bleibt ihre Stärke. Die bisher nicht eingesetzten Battlegroups, sind der Aussage von Militärs nach, ohnehin nur Rechenspiele in dem die Staaten bei der EU bestimmte Truppenkontingente anmelden müssen. Aus der Bundeswehr hört man immer wieder Kritik an der Unrealisierbarkeit der zahlenmäßigen Verpflichtungen auf Papier (NRF, Battlegroups, u.a.). Eigentlich hatte sich die EU im Helsinki Headline Goal vorgenommen, „binnen 60 Tagen bis zu 60.000 Soldaten in ein Krisengebiet zu verlegen und dort mindestens ein Jahr einzusetzen“ (Heise 2009: 15). Fortschrittsberichte dazu werden aber seit 2006 nicht „mehr veröffentlicht, denn es waren keine Verbesserungen von Bedeutung zu vermelden“ (Heise 2009: 16). Zeit sich auf seine Stärken zu besinnen. Außer der EU hat keine andere Organisation die Fähigkeiten er EU beim Polizei, Justiz und Verwaltungsaufbau.

5. Synergien statt nationales Klein Klein
Am Horn von Afrika müssen nicht Schiffe aus weitgehend denselben Staaten unter zwei verschiedenen Flaggen (NATO+EU) umherfahren. Auf den Internetseiten von EU-Atalanta und NATO-Ocean Shield kann jeder Steuerzahler nachlesen, dass beide Missionen Piraterie bekämpfen und Schiffe schützen sollen. Eine Flagge reicht bei 22 identischen Mitgliedsstaaten auch. Dank der maritimen Kapazitäten und des Know How wäre dies hier die NATO, zumal die verbleibenden EU-Staaten mit der atlantischen Allianz über Partnerschaftsprogramme vernetzt sind.

Auf dem Papier hat Europa ca. 2 Millionen Soldaten. Die Verteidigungsausgaben der Europäer betrugen 2009 zwischen 240-250 Mrd. Euro während die USA inklusive Irak und Afghanistan 436 Milliarden Euro für ihr Militär ausgaben. Europas Aktivitäten im Vergleich zu diesen Summen lassen die Vermutung zu, dass viele Mittel einfach im nationalen Klein Klein verschwendet werden. Deswegen lautet der einzig richtige Passus einer neuen ESS: „Wir Europäer legen unsere nationalen Vorbehalte und fassen unsere Streitkräfte immer stärker zusammen“. Im heutigen Sicherheitsumfeld braucht ohnehin nicht mehr jeder Staat alle militärischen Fähigkeiten. Rollenspezialisierung ist die Konsequenz aus knappen Kassen.

6. Europas neuer Standort? Eine Mittelmacht unter vielen.
Der Eurozentrismus ist längst Geschichte. Stattdessen liest man seit Jahren unendlich viel über BRIC, BRICSAM, Emerging Powers und die multipolare Weltordnung. Durch seine finanziellen und demographischen Probleme braucht sich Europa keine globalen Visionen mehr auf die Fahnen schreiben. Die beiden mächtigsten Männer der Welt kommen beim chinesisch-amerikanischen Gipfel zusammen. Anstatt, wie es mancher europäischer Politiker immer noch gerne tut, mit dem erhobenen Zeigefinger auf die Welt herab zu blicken, sollte sich Europa Partner auf Basis gemeinsamer Interessen sein. Partnerschaft heißt Partnerschaft auf Augenhöhe und die Interessen muss die ESS vorher definieren. Unterlässt die EU eine inhaltlich-konzeptionelle Weiterentwicklung dessen, was sie auf der globalen Bühne will, werden die Steuerzahler fragen, wofür sie GASP, EAD und Lady Ashton eigentlich bezahlen. Außerdem wird die EU ohne Strategie, Ziele und definierten Interessen entweder von Akteuren abgelöst oder sie spielt nur noch eine Nebenrolle. Wäre schade drum.

Quellen und Lesenswertes:
Babst, Stefanie (2010): NATO´s New Strategic Concept: Inspired by the Masses?, IN: Turkish Policy Quarterly, 9 (2010), No. 1, 61-66.
Hofbauer, Joachim (2011): Entwicklung der Verteidigungsausgaben in Europa, IN: Europäische Sicherheit, 60 (2011), Nr. 2, 80-82.
Müller, Claus-Peter (2011): Cyber-Europe 2011 – Internet Stress Test erfolgreich, IN: Europäische Sicherheit, 60 (2011), Nr. 2, 79.
Schilling, Walter (2011): Die Europäische Union im Weltstaatensystem, IN: Europäische Sicherheit, 60 (2011), Nr. 1, 84-87.

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